Consiglio di Stato, sentenza n. 289 del 09/01/2023

La controversia attiene ad una fattispecie di esercizio del potere governativo di veto ad un’acquisizione societaria, ai sensi del d.l. n. 21 del 2012.
Più in particolare, con decreto in data 21.10.2021, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 19.10.2021, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha vietato l’acquisizione, da parte della società di diritto svizzero Syngenta Crop Protection AG, dell’intero capitale sociale della società di diritto olandese Verisem B.V. e delle sue controllate, ivi incluse quelle con sede in Italia.
La società Syngenta Crop Protection AG è una delle quattro principali business unit di cui si compone il gruppo societario facente capo alla società di diritto svizzero Syngenta AG, a sua volta controllata dalla multinazionale cinese ChemChina, costituente una SOE (State-Owned Enterprise) della Repubblica Popolare Cinese. Il gruppo Syngenta è attivo nel campo agricolo, di cui è uno dei maggiori player mondiali, con interessi in oltre 100 Paesi.

La società di diritto olandese Verisem B.V. controlla direttamente o indirettamente, tra l’altro, cinque società con sede in Italia, ossia le società Suba Seeds Company s.p.a., Royal Seeds s.r.l., HortuSì s.r.l., Verisem Distribution s.r.l. e Franchi Sementi s.p.a., tutte a vario titolo attive nel settore sementiero: il capitale sociale della società Verisem B.V. è interamente detenuto dalla società di diritto lussemburghese PSP Verisem Luxemburg Holdings S.à r.l., a sua volta controllata da un fondo di private equity statunitense.

Il Consiglio, in particolare, ha rilevato che:
– per la Repubblica Popolare cinese, Stato ad economia pianificata, il settore alimentare costituisce dichiaratamente un obiettivo strategico (così il XIV Piano quinquennale), nel quale quindi è ragionevole ritenere che siano autoritativamente convogliate, guidate ed indirizzate le (poderose) energie economiche, finanziarie e politico-diplomatiche del Paese;
– le società del gruppo Verisem sono attive in tale settore, sono tecnologicamente all’avanguardia (in particolare, dalla relazione delle parti interessate e dall’audizione di Assosementi risulta che le società italiane del Gruppo Verisem sono altamente qualificate in punto di moltiplicazione del seme, attività ictu oculi oltremodo delicata, sensibile e “strategica”) e, benché non producano direttamente i semi ma stipulino, a tal fine, contratti con gli agricoltori italiani, è evidente che contrattualmente possano incidere sulla filiera agroalimentare nazionale, condizionandola in maniera apprezzabile in base alle loro mutevoli necessità, evidentemente dettate, in ultima analisi, dalla volontà (politica) del Governo di Pechino.

Alla luce di queste puntuali coordinate legislative, in considerazione degli impatti che l’operazione potrebbe avere su “fattori produttivi critici della filiera alimentare” (quali indubbiamente sono le sementi e la libertà contrattuale dei produttori agricoli nazionali) e della riconducibilità della società acquirente al Governo di un Paese estraneo all’Unione Europea e connotato da una forma di governo differente da quelle occidentali, il Consiglio dei Ministri ha riscontrato la sussistenza di una “situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa nazionale ed europea di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e alla continuità degli approvvigionamenti”, cui la normativa primaria (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 3) subordina l’esercizio dei poteri di golden power sub specie di veto all’operazione.

Tale delibazione non sconta il vizio della funzione ravvisato dall’appellante, posto che il Consiglio dei Ministri ha ritenuto, nell’esplicazione dell’ampia discrezionalità di cui – quale massimo organo di indirizzo politico del Paese – dispone, di apprestare una tutela particolarmente incisiva al settore agroalimentare nazionale, da un lato proteggendo il patrimonio informativo, tecnologico, scientifico e contrattuale posseduto, nel settore sementiero, dalle target italiane (in particolare, dalla società Suba Seeds), dall’altro e specularmente impedendo che, grazie all’acquisizione, la società Syngenta (e, per essa, il Governo cinese) integrando la propria filiera, possa incrementare il proprio potenziale capacitativo in un’area dichiaratamente strategica anche per la Repubblica Popolare