Consiglio di Stato, sez. VI, 15 marzo 2024, n. 2515 

La pronuncia riportata oggi verte in tema di effetti del controllo giudiziario ex art. 34-bis, comma 7 del d.lgs. 159/2011 sull’interdittiva antimafia già emessa e impugnata senza successo, e, in particolare, verte sugli effetti sull’esclusione da una gara d’appalto e sulla revoca dei finanziamenti già concessi, conseguenze patite in virtù della suddetta interdittiva antimafia. Il quesito che emerge è il seguente: il controllo giudiziario fa venir meno retroattivamente gli effetti dell’interdittiva antimafia con conseguente riammissione alla procedura concorsuale e ai finanziamenti concessi, oppure dispone solo per il futuro, con conseguente consolidamento dell’esclusione dalla gara d’appalto e revoca dei finanziamenti ricevuti?

Già il Consiglio di Stato (sentenze n. 8481/2023 e 8558/2022, già riportate in questo blog) si era espresso per la secondo interpretazione, riconoscendo ai provvedimenti di ammissione al controllo giudiziario effetti solo ‘pro futuro’.

Sempre in tale senso, peraltro, sembravano deporre pure le pronunce dell’Adunanza Plenaria n. 7 e 8 del 2023, poi citate, però, in senso contrario dalla pronuncia in argomento (anche queste pronunce sono riportate in questo blog).

Anche l’ANAC, con il parere di funzione consultiva n. 2 del 24 gennaio 2024 (sempre in questo blog), affermava che ‘La sospensione ex lege degli effetti dell’informazione interdittiva a seguito dell’ammissione al controllo giudiziario ha inoltre efficacia solo pro-futuro’.

Con la sentenza riportata oggi, invece, il Consiglio di Stato, stavolta sezione VI, ha propeso per la diversa interpretazione dell’effetto retroattivo. Di seguito quanto espresso dai giudici di Palazzo Spada.

I provvedimenti gravati in prime cure sono illegittimi perché adottati sulla scorta dell’erroneo presupposto che, al momento della loro adozione, l’informazione antimafia interdittiva del Prefetto della Provincia di Viterbo, prot. n. 76737 del 26 novembre 2020 emessa nei confronti della cooperativa appellante in via principale fosse efficace.
La stessa risultava (e, allo stato, risulta), invece, sospesa nei propri effetti ex art. 34-bis, comma 7, del d.lgs. n. 159 del 2011 in conseguenza dell’ammissione della società cooperativa sua destinataria al controllo giudiziario cd. “volontario” di cui al comma 6 del medesimo art. 34-bis e della perdurante pendenza di questa procedura.
E, infatti, -OMISSIS- è stata sottoposta a controllo giudiziario “volontario” con decreto della Corte d’appello di Roma, Sez. Misure di prevenzione, n. 21 del 3 marzo 2022, depositato in data 27 aprile 2022. Peraltro, il controllo giudiziario in parola risulta, come confermato dalle parti nei propri atti difensivi, ancora in corso al momento del deposito della presente sentenza.
Ebbene, è sufficiente rilevare che tutti i provvedimenti gravati in prime cure sono stati adottati in data successiva al 27 aprile 2022 (id est all’ammissione al controllo giudiziario).
Tanto basta a ritenere operante, nella vicenda de qua, il disposto del comma 7 dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, restando del tutto irrilevante, per quanto qui più interessa, che il giudizio amministrativo avente ad oggetto l’informazione interdittiva antimafia si sia, nelle more, concluso con sentenza definitiva di questo Consiglio che ha respinto il ricorso proposto avverso di essa.
Depone in tal senso una lettura organica e a sistema della complessa disciplina in materia di rapporti tra giudizio amministrativo e procedura di controllo giudiziario.
Anzitutto, occorre muovere dal dato letterale del comma 7 dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 il quale stabilisce che “Il provvedimento che dispone l’amministrazione giudiziaria prevista dall’articolo 34 o il controllo giudiziario ai sensi del presente articolo sospende […] gli effetti di cui all’articolo 94” senza distinguere tra effetti giuridici prodottisi in praeterito ed effetti giuridici pro futuro (cioè, rispettivamente, prima e dopo la sua adozione) dell’interdittiva antimafia.
Deve aggiungersi che la sospensione dell’interdittiva non può che abbracciarne tanto l’efficacia ex art. 94 del d.lgs. n. 159 del 2011 (ovvero la capacità di produrre effetti giuridici) quanto l’esecuzione (cioè la concreta e materiale attuazione del suo dictum), anche in considerazione della circostanza che, nella sistematica generale della legge sul procedimento amministrativo (art. 21-quater, comma 1, l. n. 241 del 1990), l’efficacia è presupposto per l’esecutività del provvedimento (id est l’attitudine dello stesso ad essere portato a esecuzione).
In ultimo, da un punto di vista sistematico, una sospensione ex lege – come quella prevista dal comma 7 dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 – che guardasse, in ipotesi, al solo futuro si discosterebbe in maniera del tutto irragionevole dal suo modello normativo più prossimo rappresentato dalla sospensione cautelare dell’efficacia ex art. 55 e ss. c.p.a. disposta dal giudice amministrativo, la quale, per sua consolidata fisionomia, investe anche (e soprattutto) gli effetti giuridici già prodotti dal provvedimento.
Fermo tale, invero già assorbente, rilievo, militano nel senso sopraindicato le indicazioni contenute nella nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 7 del 2023 la quale, seppur ai soli fini dell’esclusione di un rapporto di pregiudizialità necessaria tra gli stessi ex art. 295 c.p.c., ha chiarito che il controllo giudiziario ed il giudizio amministrativo di impugnazione dell’interdittiva antimafia, fuori della connessione genetica che ne lega l’intrapresa ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011 (secondo cui possono richiedere l’attivazione della procedura del controllo giudiziario “volontario” solo le “imprese destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’art. 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto”), sono autonomi e seguono sorti distinte.
Il Supremo Consesso, nel giungere a tale approdo, ha del resto valorizzato proprio il disposto dell’art. 34-bis, comma 7, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 osservando che:

• la regola della sospensione degli effetti derivanti dall’interdittiva antimafia “è strumentale al buon fine del controllo giudiziario, nel senso di consentire all’impresa ad esso (volontariamente) sottoposta di continuare ad operare, nella prospettiva finale del superamento della situazione sulla cui base è stata emessa l’interdittiva”;
• “il controllo giudiziario persegue anche finalità di carattere «dinamico» di risanamento dell’impresa interessata dal fenomeno mafioso”;
• “una volta accertata l’esistenza di infiltrazioni mafiose, quand’anche in via definitiva, si permette nondimeno all’impresa di risanarsi, sotto il controllo dell’autorità giudiziaria penale” (così testualmente Cons. Stato, Ad. plen., n. 7 del 2023).

L’assetto dei rapporti, disegnato dall’Adunanza plenaria, tra procedura di controllo giudiziario “volontario” e giudizio amministrativo avente ad oggetto l’informazione interdittiva antimafia porta, pertanto, ad escludere, per quanto qui più interessa, che la definizione del secondo (con la definitiva reiezione dell’impugnativa spiegata avverso il provvedimento interdittivo) faccia venire meno anche l’effetto sospensivo discendente dall’ammissione (e dalla pendenza) della procedura di cui all’art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, così interferendo con questa.

Ogni diversa interpretazione avrebbe come precipitato quello di compromettere irrimediabilmente la dimensione dinamica e la finalità conservativa-recuperatoria della misura del controllo giudiziario. L’impresa ammessa ad essa (che ha, peraltro, dovuto obbligatoriamente adire anche il giudice amministrativo) si troverebbe nuovamente esposta agli effetti negativi dell’interdittiva e tanto potrebbe ostacolare (se non rendere addirittura impossibile) il processo di “recupero alla legalità” intrapreso sotto l’egida del Tribunale penale.

Ciò non esclude, peraltro, che la sospensione ex lege degli effetti dell’informazione interdittiva antimafia sia comunque ad tempus e legata all’effettiva pendenza del controllo giudiziario.