Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Lombardia, sentenza n. 112 del 7 giugno 2024

Le attività che la Procura erariale qualifica come “illegittimamente” esternalizzate, nel caso di specie, sono quelle di assistenza e/o predisposizione di atti finanziari e della contabilità dell’ente, di inventario e di supporto alla segreteria.
L’esternalizzazione di dette attività vìola l’articolo 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 che fissa precisi presupposti di legittimità:
a) il divieto di esternalizzare le funzioni “ordinarie” dell’ente;
b) l’inesistenza, all’interno della organizzazione dell’ente, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico;
c) la circostanziata indicazione dell’oggetto dell’incarico, dei criteri per il suo svolgimento, della sua durata;
d) la sussistenza di una proporzione tra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione;
e) la «particolare e comprovata specializzazione anche universitaria» della professionalità esterna incaricata a svolgere l’incarico.
Con riferimento al primo presupposto di legittimità in esame (ossia, il divieto di esternalizzare le funzioni “ordinarie” dell’ente), le attività in esame (supporto e/o predisposizione di atti finanziari e della contabilità, predisposizione dell’inventario e supporto alla segreteria) sono evidentemente ascrivibili a quelle ordinarie dell’ente; dunque, l’ente che intenda garantire i servizi espressioni delle “funzioni amministrative ordinarie” ha il dovere di «farlo nel rispetto della disciplina riguardante l’organizzazione degli uffici e del personale» (C. conti, Sez. contr. Lombardia, parere n. 10/08).
La violazione di detto principio, nel caso di specie, oltre che dai principi di carattere generale sin qui richiamati, trova ulteriore conferma nelle norme statutarie e regolamentari dell’Ente Parco del Mincio, che elencano tra le attività ordinarie dell’Ente le attività esternalizzate
Anche con riferimento al secondo presupposto di legittimità sopra evidenziato, la condotta contestata ha il carattere della antigiuridicità: per “esternalizzare” legittimamente una attività dell’ente deve essere provata l’inesistenza, all’interno della organizzazione dell’ente medesimo, di una figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico.
La Magistratura contabile è consolidata nell’affermare che detto presupposto deve essere accertato dall’ente conferente mediante una reale ricognizione della sua struttura organica.
La Corte dei conti, nell’esercizio delle sue funzioni di controllo preventivo di legittimità, ha aggiunto che «l’amministrazione conferente deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno e tale indisponibilità deve avere sempre carattere qualitativo e non quantitativo» (C. conti, Sez. contr. legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, delibera n. SCCLEG/1/2012/PREV del 13 gennaio 2012).
Chiarito in che termini deve essere interpretato il presupposto della assenza di strutture organizzative o di professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto di incarico esterno, dalle determine di affidamento degli incarichi in questione emerge che le stesse sono assolutamente carenti di motivazione sotto il presupposto della «insufficienza organizzativa» interna all’ente (si vedano le determine di affidamento degli incarichi sopra indicate prodotte come allegati dell’annotazione GdF 9.08.2022, doc. n. 2 dell’atto di citazione). In dette determine, riferentesi alle diverse annualità oggetto dell’odierna citazione, la convenuta si limita a scrivere: «RITENUTO necessario affidare ad un professionista esterno il servizio di assistenza nella predisposizione degli atti finanziari dell’Ente relativi a contabilità e bilancio, di aggiornamento degli inventari, di assistenza fiscale e di elaborazione delle buste paga per l’anno (…)».
Si aggiunga che la Magistratura contabile, nel caso di esternalizzazione di una attività, ha affermato che «il parametro di riferimento della insufficienza organizzativa è costituito dall’Ente pubblico nel suo complesso, nel senso che la professionalità d’acquisire all’esterno deve mancare non solo presso la struttura preposta all’attività per la quale è insorto il problema, ma anche presso ogni altra struttura dell’Ente medesimo, in relazione alla eccezionalità del problema da risolvere» (C. Conti, Sez. giur. Umbria, sent. n. 447/2007; C. Conti, Sez. III centr. App., sent. 12 maggio 2011 n. 442).
Alla luce di quanto sin qui esposto, pertanto, è del tutto inconferente l’eccezione formulata dalla difesa secondo cui l’Ente parco aveva una dotazione organica ridotta in quanto, come detto, la carenza di organico deve essere non solo “quantitativa” ma anche “qualitativa” per ricorrere ad una professionalità esterna. Nel caso di specie la non elevata professionalità del soggetto esterno a cui è stata demandata l’attività di inserimento dei dati contabili nel sistema informatico (ossia, l’attività di supporto alla predisposizione degli atti finanziari) e l’attività di supporto alla segreteria (ossia, l’attività svolta da uno studente di ragioneria), da un punto di vista “qualitativo”, non esclude che fosse una attività che uno dei dipendenti inseriti in pianta organica potesse temporaneamente svolgere in attesa di un eventuale ampliamento di organico.
Con riferimento al terzo presupposto di legittimità fissato dal legislatore, questo Collegio ravvisa l’assenza nelle determine in oggetto di una circostanziata indicazione dell’oggetto dell’incarico.
Concludendo in tema di verifica della “antigiuridicità” della condotta posta in essere dalla convenuta, l’azione erariale è fondata in quanto l’utilizzo improprio di collaborazioni esterne per ricoprire uffici dell’ente, anche per sopperire eventuali carenze di organico, alla luce del nostro ordinamento giuridico si connota come una condotta “antigiuridica” e, in presenza degli altri presupposti che connotano la responsabilità erariale, è fonte di responsabilità.