Le risorse allocate per il compenso accessorio hanno un vincolo di destinazione: questo è un principio che spesso si dimentica nella gestione di tali risorse. Già avevo scritto di una marcata sottoutilizzazione dei fondi aziendali destinati al compenso accessorio del personale nelle aziende sanitarie (https://www.iusmanagement.org/2024/05/16/i-soldi-spesi-per-il-personale-del-ssn-sono-sempre-meno-di-quelli-spettanti-e-accantonati/), e oggi illustrerò le possibili (gravi) conseguenze giuridiche di tale sottoutilizzazione.

Da almeno 15 anni le disposizioni riguardanti la contrattazione integrativa hanno posto limiti e vincoli per cercare di contenere tale spesa delle pubbliche amministrazioni. Nei medesimi anni, però, non vi sono state nuove norme che hanno disposto di spendere quanto dovuto, e spesso non vi sono indagini degli organi di controllo tesi a verificare che non si spenda di meno di quanto previsto. In tempi di tagli alla spesa pubblica ciò non è percepito come un problema, ma purtroppo non è così.

Normativa di riferimento

Il principio contabile di cui al punto 5.2. dell’Allegato 4/2 al D.lgs. n. 118/2011, chiarisce che “Considerato che il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività presenta natura di spesa vincolata, le risorse destinate alla copertura di tale stanziamento acquistano la natura di entrate vincolate al finanziamento del fondo, con riferimento all’esercizio cui la costituzione del fondo si riferisce…”

La giurisprudenza contabile (cfr. ex plurimis Cdc – Sezione controllo per la Puglia – deliberazione n. 27/2018/PAR; Cdc -Sezione controllo per il Molise – deliberazioni n. 15/2018/PAR e n. 218/2015/PAR; questa Sezione, deliberazioni n. 263/2016/PAR e n. 201/2019/PAR) ha delineato da tempo il procedimento di gestione contabile delle risorse destinate alla contrattazione decentrata che passa necessariamente attraverso tre fasi, definite obbligatorie e sequenziali:

a) l’individuazione a bilancio delle risorse;

b) la costituzione del Fondo risorse decentrate;

c) l’individuazione delle modalità di ripartizione del Fondo risorse decentrate attraverso il contratto decentrato (o l’adozione dell’atto unilaterale da parte del datore di lavoro).

Quindi alla sottoscrizione della contrattazione integrativa si impegnano le obbligazioni relative al trattamento accessorio e premiante (registrazione), imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili (cfr. Sezione Controllo per il Molise, deliberazione n. 218/2015/PAR).

Emerge, quindi, che, se la costituzione del fondo rappresenta il presupposto per la costituzione del vincolo sul risultato di amministrazione, la sottoscrizione del contratto decentrato si atteggia a presupposto necessario ed indispensabile per l’erogazione delle risorse, in quanto ne rappresenta il titolo giuridico legittimante.

Il principio 4.2. al punto 5.2 prevede, inoltre, una serie di fattispecie distinte, dalle quali si desume esplicitamente che l’atto costitutivo finalizzato ad attribuire il vincolo contabile alle risorse è il provvedimento formale di costituzione del fondo, mentre, l’accordo decentrato costituisce, come detto, “l’atto dal quale scaturisce il vincolo giuridico di prenotazione della posta al Fondo Pluriennale Vincolato” (in termini, questa Sezione del Veneto, deliberazione n. 263/2016/PAR confermata dalla successiva deliberazione n, 201/2019/PAR)

Nell’ipotesi in cui sia completa la procedura trifasica sopra descritta, e si sia costituito il vincolo giuridico sulle risorse accantonate, quali sono gli indicatori che possono attestare una parziale distribuzione delle risorse e quali sono le conseguenze di tale incompleta attribuzione al personale dipendente delle risorse vincolate? 

Gli indicatori di una parziale distribuzione delle risorse

L’art. 16 comma 1 del d.lgs. 33/2013 stabilisce che “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni pubblicano il conto annuale del personale e delle relative spese sostenute, di cui all’articolo 60, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito del quale sono rappresentati i dati relativi alla dotazione organica e al personale effettivamente in servizio e al relativo costo, con l’indicazione della sua distribuzione tra le diverse qualifiche e aree professionali, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico”.

Nelle tabelle del conto annuale, ed in particolar modo nella tabella n. 15 e la tabella dei dati riepilogativi dell’ultimo triennio di contrattazione integrativa, sono indicati in modo dettagliato e distinto gli importi accantonati e gli importi erogati. I totali delle due colonne dovrebbero riportare importi molto simili

Si ricorda che le spese del Conto annuale sono generalmente rilevate secondo un criterio di cassa, ad eccezione di quelle comunicate dalle Aziende e dagli Enti del Servizio Sanitario nazionale per i quali, al fine di mantenere la coerenza fra i dati contenuti nel bilancio di esercizio e quelli comunicati per il Conto Annuale, è prevista la trasmissione dei dati in termini di competenza economica (RGS, Guida alla lettura dei dati del conto annuale, par. 5.1, pag 15). 

L’imputazione per competenza costituisce un particolare aiuto nella lettura dei dati, che, quindi, saranno riferiti al medesimo anno, anche se la liquidazione di parte dei compensi accessori avviene l’anno successivo intorno al periodo di luglio o agosto, al termine del ciclo di valutazione della performance. Si ricorda, inoltre, che il Conto annuale viene compilato sempre in quel periodo (luglio dell’anno successivo, o più tardi), per cui i dati forniti dovrebbero essere definitivi.

Inoltre, con specifico riferimento al settore della Sanità, il CCNL prevede che l’integrale utilizzo delle risorse certificate venga realizzato attraverso il finanziamento del Fondo per la retribuzione di risultato del medesimo anno e pertanto la voce “Somme non utilizzate Fondo/i anno precedente” dovrebbe essere nulla al di fuori di casi di forza maggiore non altrimenti regolabili (RGS,Circolare dell’8 giugno 2023 n. 23, allegato, pag 379).

In sintesi, in caso di completamento della procedura e di sottoscrizione dell’accordo annuale per la distribuzione del compenso accessorio, dovrebbero essere veramente marginali i casi di mancata distribuzione delle risorse (es.: mancata sottoscrizione di un accordo per fondi specifici, es. fondi Covid).

Quindi gli importi delle somme accantonate all’atto della costituzione dei fondi contrattuali, e gli importi delle somme distribuite come risultanti dalla tabella 15 del Conto annuale, dovrebbero essere molto simili se non uguali.

Potrebbero esserci dei casi in cui l’azienda sanitaria utilizzi parte delle risorse per far fronte momentaneamente a delle crisi di liquidità o a diverse spese, ma ciò comporterebbe l’immediato ripristino delle somme distratte, pena l’impossibilità di distribuzione di tutte le somme accantonate per il compenso accessorio.

Inoltre un’azienda sanitaria deve rispettare il limite di spesa del personale, che include sia la parte fissa che la parte accessoria del compenso. Il limite è unico, quindi l’azienda, che magari in condizioni di normalità destina il 70% della spesa del personale ai compensi fissi e il 30% ai compensi accessori, al fine di assumere più personale potrebbe provare a destinare il 75% della spesa ai compensi fissi, e il 25% ai compensi accessori, pur rispettando il limite complessivo della spesa del personale. Il problema è che quel 5% delle somme che dovevano finanziare il compenso accessorio, invece sono destinate al pagamento dei compensi fissi dei nuovi assunti.

Le conseguenze giuridiche di una parziale distribuzione delle risorse

Le conseguenze giuridiche dello sviamento o distrazioni di entrate con vincolo di spesa per utilizzi diversi da quelli imposti dalla legge, può:

• far sorgere in capo ai dipendenti un vero e proprio diritto di credito, con il rischio di un vasto contenzioso;
• essere foriera di danno erariale
• integrare la fattispecie di diversi reati (falso in bilancio, truffa, ecc…);

Con riferimento al diritto dei lavoratori, se la sottoscrizione del contratto integrativo fa sorgere il vincolo giuridico di destinazione, allora sorge un vero e proprio diritto di credito in capo ai lavoratori dipendenti, soprattutto se le somme complessivamente sono individuate e i criteri di distribuzione sono definiti.

La mancata distribuzione di vari milioni di euro, come a volte si evidenzia dalla tabelle del Conto annuale, senza nessuna apparente giustificazione, potrebbe legittimare i dipendenti ad adire l’autorità giudiziaria per chiedere la liquidazione delle risorse non spese.

Addirittura si potrebbe ipotizzare che trattasi di crediti certi, liquidi ed esigibili. In merito alla certezza del credito, ciò deriva, oltre che da disposizioni di legge, da un atto dell’amministrazione (appunto le tabelle del Conto annuale) dove la stessa ha attestato  che spettavano risorse per X (es.: 30 milioni), ma ne sono state distribuite Y (es.: 25 milioni).

Riguardo alla liquidità, cioè alla determinazione preciso dell’ammontare, oltre al fatto che gli importi complessivi sono già stati determinati dalla medesima amministrazione, anche i criteri di distribuzione al personale dipendente sono già determinati, nel caso ovviamente in cui sia stato approvato l’accordo integrativo.

Riguardo all’esigibilità non sussiste nessun dubbio in merito, con il completamento del ciclo di valutazione della performance e con l’approvazione di tutti gli atti inerenti (determinazione delle risorse, accordo integrativo, fissazione degli obiettivi, valutazione del personale e del raggiungimento degli obiettivi, validazione del sistema di valutazione da parte dell’OIV).

In riferimento alle ipotesi di danno erariale, un esempio è dato dalla pronuncia della Corte dei Conti, Prima Sezione Centrale di Appello, sentenza n 152 del 4 aprile 2022, che in ipotesi di utilizzo di risorse vincolate per scopi diversi da quelli previsti dalla legge, così si è espressa:

Orbene, se è vero che, come sostenuto dall’appellante l’IPAB poteva legittimamente utilizzare la parte di finanziamento destinato al saldo dei lavori, alla copertura della spesa corrente urgente – quale senz’altro poteva considerarsi il pagamento degli stipendi del 2013 – tuttavia è pur vero che, come puntualmente rilevato dal Giudice di primo grado, per adottare tale decisione, il X avrebbe dovuto acquisire, quanto meno, la preventiva autorizzazione del Consiglio di Amministrazione, quale organo di amministrazione dell’Istituto, oltre a dover seguire la relativa legittima procedura contabile. Dagli atti del giudizio risulta, invece, non solo che non è stata preventivamente acquisita alcuna autorizzazione, ma anche che le procedure contabili non o rispettate, tant’è che sono emerse difficoltà nell’effettuare i riscontri in merito alla situazione contabile delle entrate costituite dal finanziamento e delle spese conseguenti. L’appellato, inoltre, avrebbe anche dovuto provvedere ad un rapido reintegro delle somme utilizzate così come richiesto dalla citata norma, attività della quale non si è affatto preoccupato. 

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, con la sentenza n. 435/2020, tuttavia ha precisato che 

Affinché possa ravvisarsi il danno, occorre che sia dimostrato in maniera precisa che tale diverso utilizzo dei fondi abbia riguardato il pagamento di spese illegittime o abbia determinato un reale depauperamento del patrimonio dell’ente con frustrazione delle finalità previste dalla legge.

Pertanto, la violazione del vincolo legislativo non comporta ex se un danno, perché il danno deve sempre trovare riscontro in concreto e in termini specifici. Il danno alla finanza pubblica, difatti, è un pregiudizio effettivo e reale, che non può essere presunto in via assoluta e che va provato puntualmente in giudizio.

Quindi riguardo la produzione di danno erariale, questo non è direttamente conseguente alla distrazione delle somme, ma solamente ad un eventuale depauperamento del patrimonio dell’ente, che, nella fattispecie in esame, però potrebbe derivare da un’eventuale sentenza di condanna dell’amministrazione in caso di azione giudiziaria dei dipendenti.

Riguardo alle ipotesi di reato, la fattispecie concreta potrebbe integrare varie ipotesi, quali, ad esempio, falso in bilancio (nel caso di iscrizione in bilancio di somme non distribuite o non più esistenti, perché impiegate per altri scopi), peculato per distrazione, truffa nei confronti dei dipendenti.

E’ di questi giorni, infatti, la notizia che una Procura della Repubblica ha aperto un’indagine in cui sono indagati 25 dirigenti di un’azienda sanitaria, perchè non hanno distribuito ai dipendenti alcune risorse spettanti, impiegandole verosimilmente per altri scopi.

Conclusione

In conclusione, la grave irregolarità contabile di parziale distribuzione delle risorse del compenso accessorio, spesso pacificamente rilevabile dalle tabelle del Conto annuale, reca con sè notevoli rischi di carattere giuridico, minando la credibilità della contabilità dell’ente e, in prospettiva, la possibilità della stessa amministrazione di mantenere l’equilibrio di bilancio e assolvere ai propri obblighi nei confronti di dipendenti e fornitori.

In basso troverete l’elenco degli importi dei fondi delle aziende sanitarie, prima in totale, poi suddivisi per dirigenti sanitari e personale non dirigente (che, insieme, costiuiscono la gran parte del personale delle aziende sanitarie). Nei vari fogli del file troverete anche i codici delle aziende, in modo da poter individuare l’azienda di vostro interesse.