Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 20/2024/QMIG del 29 novembre 2024
La questione di massima rimessa all’esame di questa Sezione origina da una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Vigovano (VE), riguardante due quesiti in merito alla corretta interpretazione del principio contabile applicato di cui al punto 5.2. dell’allegato 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, in uno con le disposizioni che disciplinano la contrattazione (nel caso di specie, integrativa) nelle pubbliche amministrazioni.
In particolare, il primo quesito concerne l’interpretazione del principio contabile applicato di cui al punto 5.2. dell’allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011 e richiede se sia possibile, o meno, conservare, al termine dell’esercizio, la parte variabile del già costituito e certificato fondo di produttività nel caso in cui non si possa assumere l’impegno di spesa per carenza di sottoscrizione del contratto decentrato posto che, secondo il suddetto principio, “le correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabili secondo la disciplina generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio”.
Il secondo quesito è stato così formulato “Sotto altro punto di vista si chiede se l’obbligazione possa ritenersi unilaterale e si perfezioni con la volontà dell’ente di integrare il Fondo con le risorse variabili (facoltative), consentendone la distribuzione anche in assenza di accordo annuale, ma con regolare costituzione del fondo, in presenza dei seguenti presupposti: l’ente non pone condizioni particolari per l’utilizzo della parte variabile che verrà dunque ed erogata con le medesime modalità della parte stabile; la destinazione del fondo sia, in applicazione dell’art. 80, comma 2, del CCNL 16.11.2022 già individuata a monte dal contratto collettivo integrativo triennale; l’accordo annuale, di cui all’art. 8, comma 1, del CCNL 16.11.2022, sia puramente ricognitivo non dettando criteri diversi rispetto al contratto integrativo (Corte dei conti – Sezione di controllo del Friuli Venezia Giulia deliberazione n. FGV/29/2018/PAR)”.
Nel merito, ancorché le questioni prospettate riguardino una pluralità di aspetti, il dubbio ermeneutico di fondo prospettato alla Sezione delle autonomie si risolve, essenzialmente, nello stabilire l’ammissibilità e le modalità per l’erogazione di trattamenti accessori in dipendenza di contratti integrativi stipulati oltre l’esercizio.
Il riferito principio contabile distingue nettamente l’oggetto e la fonte della relativa disciplina: -trattamenti fissi e continuativi (primo alinea); -trattamenti accessori e premianti (secondo alinea). La questione specifica va risolta pertanto alla luce del secondo alinea, che non lascia adito a dubbi interpretativi.
Le risorse del fondo per la contrattazione integrativa, costituito a norma dell’articolo 79 del CCNL in data 16 novembre 2022, una volta formalmente costituito e certificato dall’organo di revisione, sono vincolate alle destinazioni previste dal CCNL stesso (fonte abilitata dal decreto legislativo n. 165 del 2001). Il vincolo riguarda sia le risorse cosiddette “stabili” (che si riproducono, anno per anno, in base al CCNL) che quelle cosiddette “variabili” (inseribili, ogni anno, ove ricorrano i presupposti previsti dal CCNL e non riproducibili l’anno successivo, se vengono a mancare). Entrambe fanno parte delle risorse del fondo per la contrattazione integrativa, a norma del CCNL (attuale articolo 79). In relazione a dette voci, contrariamente a quanto ritenuto da parte della giurisprudenza delle sezioni regionali di controllo (Sezione regionale di controllo per il Lazio, n. 7 del 2019; Sezione regionale di controllo per il Molise, n. 1 del 2020) il corollario della variabilità delle risorse opera solo nella fase di costituzione del relativo fondo, che una volta costituito e certificato deve essere conservato.
L’ulteriore problema riguarda la gestione delle risorse confluite nella quota vincolata del risultato di amministrazione in ipotesi di mancata sottoscrizione del contratto decentrato integrativo o del sostitutivo atto unilaterale entro l’esercizio, e in particolare se esse siano legittimamente impegnabili ed erogabili sulla base di un contratto integrativo decentrato sottoscritto oltre l’esercizio di riferimento. La risposta, anche in questo caso, è positiva e si deduce dal citato principio contabile; come richiamato dalla Sezione remittente, lo stesso principio richiede che le risorse che sono affluite al fondo siano vincolate, a fine esercizio, nel risultato di amministrazione, proprio per essere poi impegnabili una volta stipulato il contratto integrativo (“[n]on potendo assumere l’impegno”). La regola generale in materia è stabilita nel periodo precedente a quello citato dalla Sezione (“Alla sottoscrizione della contrattazione integrativa si impegnano le obbligazioni relative al trattamento stesso accessorio e premiante, imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili”). Se la contrattazione non è stipulata entro fine esercizio, l’impegno sarà assunto, a valere sulle risorse vincolate nel risultato di amministrazione, e previa variazione di bilancio, nell’esercizio successivo, evidentemente in modo da “riportare” le relative risorse all’esercizio in cui maturano le condizioni per l’erogazione.
Peraltro, detta operazione potrà avvenire ai sensi dell’articolo 187, comma 3, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e, quindi, anche “prima dell’approvazione del conto consuntivo dell’esercizio precedente” e “anche in caso di esercizio provvisorio”, come evidentemente previsto dal citato principio contabile con formulazione pressoché analoga (“immediatamente utilizzabili secondo la disciplina generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio”).
Nel secondo quesito viene altresì richiesto di precisare in presenza di quali presupposti sia possibile impegnare ed erogare i trattamenti sulla base di un contratto integrativo sottoscritto oltre l’esercizio. Al riguardo deve anche essere considerato che il CCNL vigente prevede che il contratto integrativo ha valenza triennale e che gli enti possano (non debbano) procedere annualmente alla finalizzazione delle risorse.
Sul punto, l’articolo 8, comma 1, dispone che “Il contratto collettivo integrativo ha durata triennale e si riferisce a tutte le materie di cui all’art. 7 (Contrattazione integrativa soggetti e materie), comma 4. I criteri di ripartizione delle risorse tra le diverse modalità di utilizzo di cui all’art. 7 lett. a) del citato comma 4 possono essere negoziati con cadenza annuale” – mentre, se non stipulati, rimangono efficaci quelli precedenti (secondo il successivo articolo 8 “I contratti collettivi (…) conservano la loro efficacia fino alla stipulazione, presso ciascuna ente, dei successivi contratti collettivi integrativi”).
Non pare pertanto contestabile, in presenza di un’impossibilità di condurre a termine la contrattazione integrativa in tempo utile (ma sempre previa costituzione e certificazione del fondo) la praticabilità di un’attività unilaterale diretta all’attribuzione del trattamento accessorio, anche suscettibile di essere recepita ex post tramite la formale stipulazione del contratto integrativo.
Restano impregiudicate, come accennato, le valutazioni delle sezioni regionali di controllo in ordine all’idoneità di tale comportamento gestionale ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi, secondo parametri peraltro già presenti nella giurisprudenza delle medesime (come dimostrato dall’ordinanza di rimessione, che cita la sussistenza di “tutti i requisiti sostanziali per la corresponsione del trattamento economico incentivante ossia [che] entro l’anno di riferimento sia avvenuta una tempestiva assegnazione degli obiettivi (singolari e/o collettivi) in modo che il personale dipendente all’uopo individuato abbia potuto dispiegare consapevolmente e proficuamente le proprie energie lavorative a favore dell’attività incentivata e nell’interesse finale dell’ente”). Si tratta di criteri, peraltro, che potranno essere valorizzati dalle sezioni regionali anche in relazione alle particolarità della situazione amministrativa e finanziaria del singolo ente.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto con deliberazione n. 295/2024/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:
«Nell’ipotesi di mancata sottoscrizione del contratto decentrato integrativo o del sostitutivo atto unilaterale entro l’esercizio, tutte le risorse non utilizzate del fondo costituito e certificato, destinate al finanziamento del fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione. Per l’erogazione dei compensi dovuti in esito alla contrattazione stipulata oltre la fine dell’esercizio, l’impegno sarà assunto, anche in corso di esercizio provvisorio, ai sensi dell’articolo 187, comma 3, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, a valere sulle risorse vincolate nel risultato di amministrazione».