Consiglio di Stato, sentenza n. 7925 del 23 agosto 2023

Le Amministrazioni convenute eccepivano, in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva delle associazioni consumeristiche ricorrenti, argomentando, in ogni caso, l’infondatezza nel merito del gravame, ed eccepivano altresì l’inammissibilità dell’’intervento spiegato ad adiuvandum dal Codacons e della Associazione Utenti Autostrade. Il TAR adito, con sentenza non definitiva 13434/2022:

a) dichiarava inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, il ricorso di AIPE e CONFIMI Industria Abruzzo, riconoscendo per contro la legittimazione a a ricorrere di ADUSBEF e delle associazioni intervenienti Codacons ed Associazione Utenti Autostrade;

b) disponeva, contestualmente, il rinvio pregiudiziale interpretativo ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia dell’UE

Nell’evidenziato incrocio dei gravami, è controversia la legittimazione (e l’interesse) ad agire e/o ad intervenire, relativamente all’oggetto della lite, delle associazioni ricorrenti (ed intervenienti ad adivandum in prime cure), esponenzialmente intese alla tutela di interessi diffusi.

La decisione impugnata ha ritenuto: a) attivamente legittimata a ricorrere Adusbef; b) legittimate ad intervenire adesivamente il Codacons e l’Associazione utenti autostrade; b) prive di legittimazione le ricorrenti Associazione italiana pressure equipment (AIPE) e Associazione dell’industria manifatturiera e dell’impresa privata dell’Abruzzo (Confimi Industria Abruzzo).

La decisione è, ad avviso del Collegio, solo in parte corretta.

Importa rammentare che, in termini generali, la questione della legittimazione attiva dei c.d. enti collettivi è stata oggetto di un ampio dibattito, tanto in dottrina quanto in giurisprudenza.

Si tratta di quei soggetti che hanno come fine statutario la tutela di interessi collettivi, ovvero interessi comuni a più soggetti che si associano come gruppo o come categoria per realizzare i fini del gruppo stesso. Tali enti si distinguono tanto dai singoli associati quanto dalla comunità generale. L’interesse collettivo, dunque, deve essere un interesse riferibile al gruppo in sé, che, da parte sua, non può avere una dimensione occasionale.

Si è, in materia, evidenziato (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20 febbraio 2020, n. 6, cui adde Id., sez. III, 2 novembre 2020, n. 6697) che l’interesse diffuso concreta un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva, quale interesse di “tutti” in relazione ad un bene dal cui godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello di tutti gli altri. 

Sul crinale dei riassunti postulati esegetici, deve convenirsi sulla legittimazione a ricorrere di Adusbef, la cui azione a tutela di interessi diffusi si colloca, sotto il profilo in questione, al crocevia tra una “mera azione” (concessa ex lege con riguardo alla attitudine abilitativa della mera posizione legittimante) e l’”azione in concreto” a tutela di diritti strettamente “soggettivi” e di “propri” (e strettamente “personali”) interessi legittimi (arg. ex art. 24 Cost.).

Ne discende – tradotte le premesse sul piano della vicenda in esame – che l’iniziativa dell’associazione consumeristica intesa alla contestazione delle modalità di gestione, ancorché dissolutoria, dei rapporti concessori correlati alla gestione di un servizio pubblico di interesse generale e ad incidenza diffusa, come è quello inerente le autostrade, trova adeguato fondamento nella prospettica incidenza che un uso alternativo delle risorse pubbliche ed una corretta e razionale azione amministrativa potrebbe avere sull’organizzazione del servizio, sulle relative condizioni economiche, sulla programmazione tariffaria e su ogni elemento comechessia utile, nella prospettiva generale di migliore tutela dell’utenza. Non essendo, per contro, necessaria la dimostrazione di una diretta correlazione tra l’annullamento dei provvedimenti impugnati ed una immediata utilità per la platea (indifferenziata) degli utenti.

 Considerazioni analoghe possono essere formulate relativamente alla posizione del Codacons e dell’Associazione utenti autostrade. Sennonché, proprio il riconoscimento della legittimazione a ricorrere (cioè a tutelare in via principale gli interessi esponenziali) esclude la possibilità di recuperare l’omissione della tempestiva iniziativa impugnatoria con l’intervento (adesivo dipendente) ad adiuvandum.

Come è noto, l’art. 28, commi 1 e 2, del codice del processo amministrativo disciplina l’intervento distinguendo quello del contraddittore necessario pretermesso e quello delle altre parti che vi abbiano interesse (sia ad opponendum che ad adiuvandum rispetto al ricorso di primo grado).

Quest’ultimo tipo di intervento è consentito a chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, e abbia interesse al giudizio.

Per consolidato intendimento, l’intervento adesivo dipendente è subordinato, di là dagli altri presupposti, alla condizione – di carattere negativo – della obiettiva alterità dell’interesse vantato dall’interventore rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale, di tal che l’intervento sia volto a tutelare un interesse diverso ancorché collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell’interessato sia meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della corrispondente parte principale.

Si tratta, del resto, di un naturale corollario del principio di inoppugnabilità e del tratto decadenziale del termine di impugnazione, che non consente il (tardivo) recupero dell’azione al soggetto (interessato o cointeressato) che avesse omesso (essendovi legittimato) di proporre tempestivo ricorso.

Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza impugnata va – in parziale accoglimento dei proposti gravami – riformata in parte qua, con la declaratoria di inammissibilità degli interventi ad adiuvandum proposti da Codacons e della Associazione utenti autostrade.