Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, del. n. 40/2018/VSG

1. L’articolo 24 del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, recante il “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” (di seguito anche TUSP), fornisce la disciplina del procedimento di revisione straordinaria delle partecipazioni societarie detenute dalle amministrazioni pubbliche. Detto articolo, al comma 1, stabilisce che: “Le partecipazioni detenute, direttamente o indirettamente, dalle amministrazioni pubbliche alla data di entrata in vigore del presente decreto in società non riconducibili ad alcuna delle categorie di cui all’articolo 4, ovvero che non soddisfano i requisiti di cui all’articolo 5, commi 1 e 2, o che ricadono in una delle ipotesi di cui all’articolo 20, comma 2, sono alienate o sono oggetto delle misure di cui all’articolo 20, commi 1 e 2. A tal fine, entro il 30 settembre 2017, ciascuna amministrazione pubblica effettua con provvedimento motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla data di entrata in vigore del presente decreto, individuando quelle che devono essere alienate. L’esito della ricognizione, anche in caso negativo, è comunicato con le modalità di cui all’articolo 17 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Le informazioni sono rese disponibili alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell’articolo 5, comma 4, e alla struttura di cui all’articolo 15”.
L’articolo 24 del TUSP rappresenta il trait d’union tra il processo di razionalizzazione societaria previsto dall’articolo 1, comma 611 ss., della legge n. 190/2014, e l’ordinaria revisione annuale delle partecipazioni, di cui all’articolo 20 del TUSP. Il legame tra il precedente ed il nuovo quadro è esplicitamente riconosciuto dal legislatore, il quale qualifica il provvedimento di ricognizione, per le amministrazioni già coinvolte nel primo processo (regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, enti locali, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, università e istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali), quale aggiornamento del piano operativo di razionalizzazione, adottato ai sensi del comma 612 dell’articolo 1 citato.
Pur in un contesto di continuità con il quadro normativo precedente, il nuovo procedimento di razionalizzazione societaria, di cui all’articolo 24 TUSP, presenta ampi elementi di differenziazione rispetto a quello previsto dalla legge n. 190/2014, con riguardo, in sintesi, all’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, alla competenza nell’adozione dell’atto, ai parametri legislativi alla stregua dei quali valutare le partecipazioni, al margine di discrezionalità riconosciuto all’amministrazione-socia nella definizione delle iniziative inerenti alla gestione delle partecipazioni, nonché in merito alle conseguenze sanzionatorie scaturenti dall’omissione/violazione degli obblighi in tema di razionalizzazione straordinaria.
2. Sotto il profilo del perimetro soggettivo di applicazione, l’obbligo di ricognizione di cui all’articolo 24 TUSP si estende a tutte le amministrazioni pubbliche che, in base alla definizione di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del TUSP, coincidono con tutti gli enti di cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fine istituiti, gli enti pubblici economici e le autorità del sistema portuale.
3. Con riguardo all’ambito oggettivo, la razionalizzazione straordinaria continua a coinvolgere tutte le partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore del decreto (quindi, a prescindere dalla relativa entità), sia quelle dirette che quelle indirette; tuttavia, rispetto a queste ultime, il TUSP garantisce un grado di dettaglio definitorio maggiore di quello previsto nel precedente quadro normativo. Infatti, in base all’articolo 1, comma 1, lettera g), devono essere considerate partecipazioni indirette – e quindi da includere nella ricognizione – solamente quelle detenute per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima amministrazione pubblica, intendendosi per relazione di controllo quella descritta dall’articolo 2359 del codice civile, potenzialmente sussistente anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo (cfr. art. 1, comma 1, lettera b), TUSP). La ratio della norma è quella di limitare l’attività di ricognizione alle sole società indirettamente partecipate, rispetto alle quali l’amministrazione sia effettivamente nella posizione di garantire l’attuazione delle misure di razionalizzazione programmate, attraverso la possibilità di esercitare un’influenza dominante sul soggetto-tramite.
Inoltre, il provvedimento di ricognizione straordinaria riveste carattere di necessarietà e va adottato anche solo per attestare l’assenza di partecipazioni (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 19/2017 del 19 luglio 2017).
4. In merito ai profili di competenza nell’adozione dell’atto, l’articolo 24 TUSP – diversamente da quanto previsto dall’articolo 1, comma 612, legge n. 190/2014 – non individua espressamente gli organi dell’amministrazione chiamati ad effettuare l’attività di ricognizione. In assenza di esplicito riferimento normativo, trova applicazione l’ordinaria ripartizione di competenze, disciplinata a livello legislativo o statutario; nel caso specifico degli enti locali, l’atto di ricognizione delle partecipazioni deve ritenersi rientrare nella sfera di attribuzione del Consiglio, cui l’articolo 42 TUEL riconosce un ruolo generale di indirizzo e una competenza specifica relativamente alla partecipazione dell’Ente a società di capitali.
5. In merito ai parametri normativi, alla stregua dei quali valutare le partecipazioni detenute, il combinato disposto tra gli articoli 20 e 24 del TUSP fornisce un quadro più rigoroso di quello della precedente disciplina di razionalizzazione societaria ex legge
n. 190/2014. In particolare, l’articolo 24 richiede che l’attività ricognitiva accerti che le partecipazioni:
-siano riconducibili ad una delle categorie di cui all’articolo 4 TUSP, ossia rispettino due vincoli: quello generale di scopo di cui al comma 1, consistente nella produzione di beni e servizi strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali; quello di attività, dovendo la società operare in uno dei campi elencati dai successivi commi del medesimo articolo 4. La valutazione della condizione di stretta necessarietà dovrà essere particolarmente rigorosa in presenza di partecipazioni percentualmente contenute, al fine di mettere in luce l’effettiva utilità di una società sulla cui gestione non si ha la possibilità di influire in misura rilevante, non essendo in via generale ammesse partecipazioni che rispondano a finalità di mero investimento finanziario;
-soddisfino i requisiti previsti dall’articolo 5 TUSP; ciò richiede che la decisione di detenere la partecipazione sia adeguatamente giustificata anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato, dando, altresì, conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa, nonché con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese. Al riguardo, la Sezione delle Autonomie (cfr. citata deliberazione n. 19/2017) richiama l’attenzione sulla necessità che le decisioni in tema di partecipazioni societarie tengano conto “dell’attività svolta dalla società a beneficio della comunità amministrata. Pertanto, in caso di attività inerenti ai servizi pubblici locali, occorre esplicitare le ragioni della convenienza economica dell’erogazione del servizio mediante la società anziché in forme alternative (gestione diretta, azienda speciale, ecc.) e della sostenibilità della scelta in termini di costo-opportunità per l’ente. In relazione ai servizi pubblici a rete di rilevanza economica, occorre anche dimostrare che non sono necessarie operazioni di aggregazione con altre società operanti nello stesso settore e che la società svolge servizi non compresi tra quelli da affidare per il tramite dell’Ente di Governo d’Ambito”;
-non ricadano in una delle seguenti ipotesi di cui all’articolo 20, comma 2, TUSP:
partecipazioni in società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro. Al riguardo, l’articolo 26 TUSP individua, quale primo triennio rilevante ai fini del parametro, quello 2017-2019, disponendo che, in via transitoria, si applichi la soglia del fatturato medio di cinquecentomila euro per il triennio precedente all’entrata in vigore del TUSP;
partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
partecipazioni in società che necessitino di contenimento dei costi di funzionamento;
partecipazioni in società che necessitino di aggregazione con altre realtà.
A fronte del maggior grado di rigore dei criteri per il mantenimento delle partecipazioni, l’articolo 24 TUSP conferisce alle amministrazioni pubbliche più ampi margini di discrezionalità nell’individuazione delle misure di razionalizzazione; mentre nel precedente quadro normativo il legislatore associava ai singoli fattori di criticità la specifica misura da adottare, l’articolo 24 TUSP, in una prospettiva di responsabilizzazione del socio pubblico, rimette alla discrezionalità di quest’ultimo la decisione in merito alla selezione, tra gli interventi di razionalizzazione disponibili (alienazione, razionalizzazione, fusione, liquidazione, o mantenimento), quello più coerente ed efficace a risolvere le specifiche criticità emerse in sede di ricognizione. A titolo esemplificativo, l’amministrazione dovrà procedere ad alienare le partecipazioni o liquidare le società che non rientrano nelle categorie dell’articolo 4; dovrà avviare operazioni di aggregazione in presenza di una pluralità di società che svolgano attività similari ovvero che non rispettino la soglia minima di fatturato; dovrà prevedere piani di ristrutturazione e revisione dei costi per le società che presentano perdite ovvero disporre modifiche della governance e dei relativi oneri per quelle che non rispettano il parametro del rapporto tra amministratori e dipendenti, pervenendo eventualmente alla dismissione delle partecipazioni qualora le eventuali misure di razionalizzazione non si dimostrino attuabili o efficaci. Qualora l’esito della ricognizione porti all’opzione di dismettere la partecipazione, l’alienazione deve avvenire entro un anno e secondo il procedimento di cui all’articolo 10 del TUSP.
6. Per quanto concerne i profili sanzionatori, va segnalato che la mancata adozione della delibera di approvazione del piano straordinario di revisione de quo, al pari della mancata alienazione entro i termini di cui al comma 4, determina, quale conseguenza, l’impossibilità, per il socio pubblico, di esercitare i diritti sociali nei confronti della società e, salvo in ogni caso il potere di alienare la partecipazione, la medesima è liquidata in denaro, in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, e seguendo il procedimento di cui all’articolo 2437-quater del codice civile.
7. L’atto di ricognizione, da adottare entro il 30 settembre 2017 e da inserire nella piattaforma informatica entro il 31 ottobre 2017, doveva essere trasmesso alla Corte dei conti, per la verifica del puntuale adempimento degli obblighi in tema di razionalizzazione societaria. Tale controllo si configura come di conformità dell’atto ricognitivo rispetto ai parametri di valutazione delle partecipazioni imposti dal legislatore.