Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Regione Sardegna, deliberazione n. 36/2019/PAR

Le norme di riferimento del descritto fenomeno sono rappresentate, in primo luogo, dall’art. 9 della legge n. 3/2003, secondo cui “a decorrere dal 2003 … con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 … sono stabiliti le modalità e i criteri con i quali le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli enti pubblici non economici possono ricoprire i posti disponibili, nei limiti della propria dotazione organica, utilizzando gli idonei delle graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni del medesimo comparto di contrattazione.”. La richiamata disposizione non risulta espressamente abrogata dalla legge n. 145/2018.
Il successivo intervento normativo, parimenti non espressamente abrogato dalla legge di bilancio 2019, è rappresentato dall’art. 3, comma 61 della legge n. 350/2003 (finanziaria 2004) il cui terzo periodo stabilisce che “in attesa dell’emanazione del regolamento di cui all’articolo 9 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, le amministrazioni pubbliche ivi contemplate … possono effettuare assunzioni anche utilizzando le graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le amministrazioni interessate.”.
In tempi più recenti, l’art. 4 del decreto–legge n. 101/2013, per come successivamente modificato e integrato, è nuovamente intervenuto in materia, prevedendo che le amministrazioni dello Stato possono autorizzare l’avvio di nuove procedure concorsuali previa verifica, tra l’altro, “dell’assenza, nella stessa amministrazione, di idonee collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1° gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza” (art. 4, comma 3, lettera b) D.L. n. 101/2013). Quest’ultima norma è stata espressamente abrogata dall’art. 1, comma 363, della legge n. 145/2018 con decorrenza 1° gennaio 2019. Prevede inoltre l’art. 4, comma 3-ter del D.L. n. 101/2013 che “resta ferma per i vincitori e gli idonei delle graduatorie di cui al comma 3 del presente articolo l’applicabilità dell’art. 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350”, ossia la possibilità per essi di essere assunti da altra Amministrazione, previo accordo tra questa e l’Amministrazione che ha bandito il concorso pubblico.
Anche il comma 3-ter, appena richiamato, risulta espressamente abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2019, dall’art. 1, comma 363 della legge n. 145/2018.
Sino alla legge di bilancio 2019, è emerse nella legislazione una chiara preferenza per l’assunzione di personale mediante scorrimento di graduatorie, proprie o altrui, e tale facoltà di scorrimento è stata estesa anche agli Enti locali dall’art. 3, comma 5-ter del decreto-legge n. 90/2014, secondo cui i principi dell’art. 4, comma 3, del D.L. n. 101/2013 si applicano alle amministrazioni di cui al comma 5 del medesimo art. 3 ovvero alle regioni e agli enti sottoposti al patto di stabilità interno. Quest’ultima disposizione non risulta espressamente abrogata dalla legge di bilancio 2019.
Il richiamato quadro normativo ha indotto la giurisprudenza contabile e amministrativa a riconoscere “… un generale favor dell’ordinamento per lo scorrimento di graduatorie ancora efficaci ai fini della copertura di posti vacanti nella pianta organica …” (cfr. SRC Veneto, deliberazione n. 371/2018/PAR; negli stessi termini, cfr. anche Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 14/2011 nonché SRC Campania, deliberazione n. 158/2018/PAR).
Inoltre, prima dell’entrata in vigore della legge n. 145/2018, la giurisprudenza si era soffermata in più occasioni sui possibili problemi connessi all’utilizzo delle graduatorie mediante loro scorrimento, sia nei casi di graduatoria “propria” che in quelli di altra amministrazione, individuando i presupposti in presenza dei quali lo scorrimento fosse legittimo e non si risolvesse in una pratica sostanzialmente elusiva del principio costituzionale del concorso pubblico e dei suoi corollari della parità dei concorrenti, predeterminazione dei posti e delle regole di attribuzione, ecc.
Nel contesto normativo e giurisprudenziale fin qui delineato, è intervenuta la legge di bilancio 2019 con le disposizioni innanzi richiamate che hanno introdotto una evidente discontinuità con il percorso normativo avviato dal 2003 e connotato, come visto, da un regime di favor per l’utilizzo delle graduatorie mediante loro scorrimento, anche da parte di amministrazioni “terze” rispetto alla graduatoria.
In proposito, infatti, è agevole osservare come la disciplina prevista dall’art. 1, comma 361 della legge n. 145/2018, nel prevedere che le graduatorie dei concorsi sono utilizzate “esclusivamente” per la copertura dei posti messi a concorso, impedisce l’utilizzo della medesima graduatoria per la copertura di qualsiasi altro posto diverso da quelli messi a concorso, sia esso della medesima o di altra Amministrazione.
Lo scorrimento della graduatoria viene quindi limitato, a partire dal 2019, alla sola possibilità di attingere ai candidati “idonei” per la copertura di posti che, pur essendo stati messi a concorso, non siano stati coperti o siano successivamente divenuti scoperti nel periodo di permanente efficacia della graduatoria medesima.
La regola introdotta dal menzionato art. 1, comma 361 della legge n. 145/2018, pertanto, determina una inversione di tendenza nella utilizzabilità delle graduatorie di concorso, non consentendo più lo scorrimento da parte di altre amministrazioni, né da parte della medesima Amministrazione che intendesse utilizzare una propria graduatoria, ancora efficace, per la copertura di un posto diverso da quelli messi a concorso.
Il successivo art. 1, comma 363, nell’abrogare alcune norme che prevedevano la possibilità di utilizzare le graduatorie di altre amministrazioni, si pone in coerenza con la volontà legislativa espressa nella nuova regola generale di cui al comma 361: da un lato, infatti, si crea uno stretto collegamento tra graduatoria e posto messo a concorso; dall’altro, coerentemente, vengono abrogate le norme che prevedevano l’utilizzo della graduatoria per la copertura di posti diversi da quelli messi a concorso.
L’innovazione introdotta dalla legge di bilancio, rappresentata da un ridimensionamento dell’utilizzabilità dello scorrimento delle graduatorie, può inoltre cogliersi chiaramente dall’avvenuta ed espressa abrogazione della norma che vietava l’indizione di un nuovo concorso nel caso di presenza di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti (art. 4, comma 3, lett. b, D.L. n. 101/2013).
Le considerazioni che precedono, in termini di divieto di utilizzo delle graduatorie formate da altre P.A., non sono inficiate dalla circostanza che la legge di bilancio non ha provveduto all’espressa abrogazione di tutte le disposizioni che prevedono l’utilizzo dell’altrui graduatoria.
A livello interpretativo, infatti, è possibile affermare che l’abrogazione espressa dell’art. 4, comma 3-ter, D.L. n. 101/2013 sia riferibile anche alla norma da quest’ultimo richiamata, tale essendo l’intenzione del legislatore, per come desumibile dalla nuova regola generale di cui all’art. 1, comma 361 della legge di bilancio 2019. Inoltre, devono ritenersi abrogate implicitamente le norme incompatibili con la menzionata nuova regola generale.
La legge n. 145/2018, quindi, modifica il precedente equilibrio tra gli istituiti deputati all’assunzione di personale nella pubblica amministrazione, rappresentati dalla mobilità volontaria, lo scorrimento delle graduatorie e l’indizione di un concorso, per i quali si rinvia alle considerazioni svolte dalla SRC Veneto nelle deliberazioni n. 189/2018/PAR e n. 548/2018/PAR.