Corte di Cassazione SS.UU., sentenza n. 31029 del 27 novembre 2019

La questione proposta con regolamento preventivo attiene all’individuazione del giudice competente nella controversia avente ad oggetto l’impugnazione della sanzione pecuniaria, nel caso di «inappropriatezza» dei ricoveri effettuati, in relazione all’entità della remunerazione dovuta ad una clinica privata accreditata presso il Servizio sanitario regionale, allorché venga in rilievo la «congruità» dei ricoveri effettuati. Il suddetto «ragionevole dubbio» è determinato da talune oscillazioni giurisprudenziali sull’attribuzione al giudice amministrativo o ordinario delle azioni promosse dalle strutture sanitarie, operanti in regime di accreditamento presso il servizio sanitario regionale, che contestino il giudizio di incongruità o inappropriatezza delle prestazioni fornite (in particolare per la durata dei ricoveri), all’esito del quale l’Azienda USL impone prestazioni patrimoniali in forma di «sanzioni amministrative» (come nella specie), ovvero di penalizzazioni (ad esempio, mediante emissione di note di credito e compensazione dei relativi importi con quelli derivanti da corrispettivi fatturandi).
Secondo un primo orientamento, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, trattandosi di controversia non avente ad oggetto un rapporto meramente ed integralmente paritetico, cui si reputa confinata la giurisdizione del giudice ordinario in tema di «indennità, canoni e altri corrispettivi», di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. (Cass., sez. un., n. 18168 del 2017). Nella stessa direzione altra decisione reputa irrilevante l’assimilazione della cosiddetta penalizzazione ad una sanzione amministrativa pecuniaria, sul modello della legge n. 689 del 1981, in ragione della «ampiezza già segnalata della giurisdizione esclusiva di cui alla lettera c) del comma 1 dell’art. 133 […] non avendola eccettuata il legislatore», «anche a prescindere da una riconduzione della fattispecie alla previsione generale della giurisdizione esclusiva [in tema di vigilanza e controllo nei confronti del gestore]» (Cass., sez. un., n. 23540 del 2019; sulla stessa linea è Cass., sez. un., n. 12111 del 2013 cit., in tema di applicazione di una penale al gestore del trasporto pubblico da parte dell’amministrazione concedente, in conseguenza della violazione delle disposizioni regolanti il servizio).
Secondo un diverso orientamento, sussiste invece la giurisdizione del giudice ordinario, proprio perché, in base al petitum sostanziale, «viene in rilievo, nell’ambito del sistema sanitario di accreditamento di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 (assimilabile ad un rapporto concessorio di pubblico servizio: ex plurimis, Cass. n. 603, 14335 e 28501 del 2005, n. 10149 del 2012), la determinazione […] della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati, senza che rientri nel thema decidendum alcun profilo legato all’esercizio, da parte della pubblica amministrazione, di poteri autoritativi e discrezionali; in particolare, il giudice ordinario potrà direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito vantato dal privato accreditato (ex plurimis, Cass., sez.un., n. 1771, 1772 e 1773 del 2011, n. 10149 e 10150 del 2012, n. 2291 e 2294 del 2014, n. 22094 del 2015), vagliando, appunto, la contestata “appropriatezza” dei ricoveri e dei DRG [Diagnostic Related Groups]» (Cass., sez. un., n. 21524, n. 30975 e 30976 del 2017).
Il Collegio ritiene di dare seguito a questo secondo orientamento.
Il fatto che l’imposizione patrimoniale possa realizzarsi mediante la riscossione di una «sanzione» ovvero la detrazione del corrispettivo dovuto per l’ordinario svolgimento delle prestazioni, in effetti, non è decisivo ai fini della giurisdizione, trattandosi solo di una modalità attuativa di una pretesa che è intrinsecamente unitaria (in tal senso Cass., sez. un., n. 12111 del 2013). E comunque, ipotizzando che quella impugnata sia una sanzione amministrativa pecuniaria in senso stretto – come potrebbe fare propendere la possibilità riconosciuta alla struttura accreditata di corrispondere una «sanzione amministrativa» ridotta, a definizione del contenzioso pendente in materia di controlli in ambito sanitario di cui all’articolo 8 octies, comma 8 quinquies, del d. Igs. n. 502 del 1992 (che rimette alle regioni il «controllo esterno sulla appropriatezza e sulla qualità della assistenza prestata dalle strutture interessate») -, la giurisdizione del giudice ordinario sarebbe confermata, se si considera che l’intera materia delle opposizioni a sanzioni amministrative è devoluta al giudice ordinario (Cass., sez. un., n. 8076 del 2015), «salvo quanto previsto dall’articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge» (art. 22, comma 1, della legge n. 689 del 2011, come sostituito dall’art. 34 del d.lgs. n. 150 del 2011). Deve trattarsi di una deroga espressa e univoca (quale, ad esempio, è quella in tema di sanzioni emesse dalle Autorità indipendenti, a norma dell’art. 133, comma 1, lett. /) c.p.a.), non riconoscibile quindi nella previsione generale di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., che affida alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in tema di «vigilanza e controllo nei confronti del gestore [di pubblici servizi]». 4.2.- Ad analoga conclusione, in punto di giurisdizione, si deve pervenire se ci si colloca nella prospettiva del rapporto concessorio, quando la struttura sanitaria chieda il pagamento o, come nella specie, resista alla pretesa di pagamento di somme da parte dell’amministrazione sanitaria, nella fase esecutiva del rapporto: la giurisdizione ordinaria in tema di «indennità, canoni ed altri corrispettivi» si estende, infatti, alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento della concessione di servizio pubblico (oltre che di costruzione e gestione di opera pubblica), nonché alle conseguenze indennitarie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui siano impugnati atti di esercizio di poteri autoritativi tipizzati dalla legge (Cass., sez. un., n. 18267 del 2019), quali sono quelli immediatamente costitutivi, modificativi ed estintivi del rapporto concessorio. L’accertamento dell’adempimento o inadempimento delle obbligazioni assunte e, quindi, dell’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario è, per definizione, vicenda estranea al controllo delle modalità di esercizio del potere amministrativo discrezionale, venendo in rilievo il profilo paritario e meramente patrimoniale del rapporto concessorio, nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive obbligo/pretesa (ex plurimis, Cass., sez. un., n. 7861 del 2001, n. 15217 e n. 22661 del 2006, n. 411 del 2007, n. 10149 del 2012).