Lo stato di emergenza dichiarato a gennaio dal Governo per sei mesi, e in procinto di essere prorogato di altri sei mesi, ha dato il via alla gestione dell’emergenza da COVID-19.
Da quel momento vi è stata l’adozione di una pletora di provvedimenti, non sempre organici e spesso limitanti le libertà personali (libertà di circolazione, libertà di impresa, ecc…). Ma lo “stato di emergenza” cosa è realmente? E, soprattutto, cosa prevede?
Innanzitutto vi è da dire che la nostra Costituzione non prevede lo “stato di emergenza”, se non per una guerra (Cost. art. 78 “Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”). Ciò porta con sè delle conseguenze importantissime: nessuno stato di emergenza, diverso dallo “stato di guerra”, può giustificare provvedimenti in deroga alle norme costituzionali. Quindi tutti i diritti civili, politici, le libertà individuali, i rapporti e le competenze istituzionali devono rimanere inalterati, e non possono subire modifiche. Ciò significa, per esempio, che la mia libertà personale può essere limitata solo nelle forme previste dalla Costituzione (per legge o per provvedimento dell’autorità giudiziaria), oppure che le leggi le continua a fare il Parlamento, o, ancora, che le Regioni conservano la loro autonomia per le materia di competenza esclusiva regionale.
Ma allora, a cosa serve lo “stato di emergenza” se non a dare “poteri speciali” al Governo?
Per comprendere meglio ci può aiutare il primo capoverso del preambolo della Delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio:” Visto il decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, ed in particolare l’articolo 7, comma 1, lettera c), e l’articolo 24, comma 1”
Il decreto legislativo citato è il “Codice della protezione civile”, cioè quel “corpus” di norme che disciplinano l’agire della Protezione Civile.
L’art. 7 comma 1 divide le emergenze in quelle che possono essere fronteggiate in via ordinaria (lett. a), quelle che devono essere coordinate dalle Regioni (lett. b) e quelle nazionali, che prevedono un coordinamento nazionale (lett. c), cioè il caso della pandemia da COVID-19.
L’art. 24, trattando delle emergenze nazionali, dispone al comma 1 “Al verificarsi degli eventi che,…presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c), …. il Consiglio dei ministri, …delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale “.
Ma quale può essere la durata massima? Il comma 3 dispone che non puo’ superare i 12 mesi, ed e’ prorogabile per non piu’ di ulteriori 12 mesi. E qui la prima sorpresa, infatti i media spesso hanno parlato di una durata di 6 mesi + 6.
In effetti la normativa pre-vigente fissava una durata non superiore a 180 giorni prorogabile per non più di ulteriori 180 giorni (art. 5, comma 1-bis, della L. 225/1992).
Torniamo alla domanda iniziale: a cosa serve lo stato di emergenza? Come dice lo stesso titolo del d.lgs. 2018 n. 1 (Codice della Protezione Civile), semplicemente ad individuare nella Protezione Civile il soggetto che è deputato al coordinamento di tutte le iniziative. Per fare un esempio, alcuni interventi sicuramente coinvolgerebbero più Ministeri, mentre così si individua in un unico soggetto l’ente competente all’adozione di tutte le iniziative. Inoltre, per esempio, la Protezione Civile può procedere direttamente alle’assunzioni di personale necessarie o per gli acquisiti di materiale.
Cosa non prevede lo stato di emergenza? Lo stato di emergenza, come abbiamo visto, non può incidere sulle libertà personali, sui diritti civili e politici, sui rapporti tra gli organi costituzionali.
Quindi, per fare un esempio, riguardo la libertà di circolazione, la Costituzione prevede che “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”. Di conseguenza, la libertà di circolazione può essere limitata solo da una legge, e per legge si deve intendere la legge approvata dal Parlamento o altro atto avente forza di legge (decreto legge o decreto legislativo). Un’ordinanza della Protezione Civile o un DPCM non possono limitare le libertà dei cittadini. E ancora, una nuova sanzione o un nuovo reato potranno essere introdotti solo dalla legge. Il Parlamento dovrà continuare a lavorare, e, nel caso in cui servisse una legge, questa dovrà essere approvata seguendo tutte le procedure parlamentari previste.
Sicuramente stanno passando nella nostra mente tutti i provvedimenti adottati in questo periodo (ordinanze, DPCM, ecc…), che non sempre sono stati rispettosi delle garanzie costituzionali.
Quindi ricordiamoci che le garanzie costituzionali non possono essere derogate, che lo “stato di emergenza” può durare fino a 24 mesi.
Infine, come cittadini, ricordiamo che il decreto legislativo sulla trasparenza prevede che le pubbliche amministrazioni che adottano provvedimenti di carattere straordinario in caso di calamita’ naturali o di altre emergenze,… pubblicano:
a) i provvedimenti adottati, con la indicazione espressa delle
norme di legge eventualmente derogate e dei motivi della deroga,
nonche’ l’indicazione di eventuali atti amministrativi o
giurisdizionali intervenuti;
b) i termini temporali eventualmente fissati per l’esercizio dei
poteri di adozione dei provvedimenti straordinari;
c) il costo previsto degli interventi e il costo effettivo
sostenuto dall’amministrazione.
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Raccolte pubbliche di denaro per il COVID-19: siamo alla resa dei conti
Gli italiani sono stati generosi in questa emergenza, donando ingenti somme di denaro in vari modi e tramite vari soggetti per contrastare la pandemia.
Ora, però, siamo alla resa dei conti, cioè i soggetti che hanno ricevuto queste somme dovranno rendere conto, cioè hanno l’obbligo di presentare dei veri e propri rendiconti finanziari.
Ma andiamo con ordine e rispondiamo alle domande: quali sono le norme applicabili per i soggetti privati e per gli enti pubblici coinvolti?
E, soprattutto, quali diritti hanno i donatori per conoscere l’effettiva destinazione delle somme donate e gli obblighi di chi ha ricevuto e/o organizzato la raccolta dei fondi?
Per i soggetti privati le norme principali applicabili in materia sono quelle del codice civile sui comitati e sulle donazioni.
Infatti i comitati sono enti che, medianti raccolta di fondi per uno scopo specifico, si fanno promotori di attività benefiche, di opere pubbliche, monumenti, esposizioni, mostre, festeggiamenti.
Non è necessaria nessuna forma specifica, va bene anche la forma orale o la forma della scrittura privata non autenticata. Non è richiesto nessun atto formale specifico (atto costituitivo, statuto, ecc…). Ciò che conta è l’annuncio della raccolta fondi per uno scopo determinato.
Gli organizzatori e coloro che assumono la gestione dei fondi raccolti sono responsabili personalmente e solidalmente della conservazione dei fondi e della loro destinazione allo scopo annunziato.
Qualora i fondi raccolti siano insufficienti allo scopo, o questo non sia piu’ attuabile, o, raggiunto lo scopo, si abbia un residuo di fondi, l’autorita’ governativa stabilisce la devoluzione dei beni, se questa non e’ stata disciplinata al momento della costituzione.
Quindi gli organizzatori non hanno facoltà di decidere di destinare le somme eventualmente residue a scopi diversi da quello annunciato.
Di contro, i donatori hanno diritto di sapere come sono stati spesi i soldi raccolti.
L’altra normativa applicabile è quella sulle donazioni. Infatti le somme donate per l’emergenza si configurano (di solito) come donazioni di modico valore, per cui non è richiesta nessuna forma specifica quale atto pubblico o altro. Si configurano inoltre come donazioni modali, cioè donazione con un onere di fare o di dare in capo al donatario, che, in questo caso, consiste nel destinare le somme per l’emergenza COVID-19.
Per l’adempimento dell’onere puo’ agire in giudizio oltre il donante, qualsiasi altro interessato.
Nel caso in l’onere diventi impossibile (p.es.: impossibilità di costruire l’ospedale che si era annunciato) questo si considera non apposto, ma rende nulla la donazione se ne ha costituito il solo motivo determinante.
Infine, vi è l’art. 20 del DPR 600/1973 che recita:
“Indipendentemente alla redazione del rendiconto annuale economico e finanziario, gli enti non commerciali che effettuano raccolte pubbliche di fondi devono redigere, entro quattro mesi dalla chiusura dell’esercizio, un apposito e separato rendiconto tenuto e conservato ai sensi dell’articolo 22, dal quale devono risultare, anche a mezzo di una relazione illustrativa, in modo chiaro e trasparente, le entrate e le spese relative a ciascuna delle celebrazioni, ricorrenze o campagne di sensibilizzazione indicate nell’articolo 108, comma 2-bis, lettera a), testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917”
Si sottolinea che tale obbligo sussiste, in caso di raccolte pubbliche di fondi, anche se non si ha un obbligo di predisporre un rendiconto finanziario ai fini fiscali. Si ricorda infatti che i comitati sono pur sempre degli enti. Il legislatore ha voluto tutelare così maggiormente la fede pubblica in questo delicato settore della raccolta fondi, prescindendo dagli obblighi fiscali.
Fin qui, gli obblighi di carattere civilistico.
Quando il denaro è consegnato o versato ad un ente pubblico (Stato o enti locali, o altri enti pubblici quali ASL), intervengono pure una serie di obblighi di rango pubblicistico, tra cui l’obbligo di tenuta di una contabilità separata e il rispetto del vincolo di destinazione.
Infatti il DL 17 marzo 2020 n. 18 (convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27) all’art. 99 comma 5 recita che :” Per le erogazioni liberali di cui al presente articolo, ciascuna pubblica amministrazione beneficiaria attua apposita rendicontazione separata, per la quale e’ autorizzata l’apertura di un conto corrente dedicato presso il proprio tesoriere, assicurandone la completa tracciabilita’. Al termine dello stato di emergenza nazionale da COVID-19, tale separata rendicontazione dovra’ essere pubblicata da ciascuna pubblica amministrazione beneficiaria sul proprio sito internet o, in assenza, su altro idoneo sito internet, al fine di garantire la trasparenza della fonte e dell’impiego delle suddette liberalita’.
Quindi l’ente pubblico è tenuto a garantire la tracciabilità, sia in entrata, sia in uscita, di tutte le somme. Inoltre, si applicano pure le norme già citate riguardanti il vincolo di destinazione. Infatti, se la raccolta fondi è stata esplicitamente avviata con frasi tipo “emergenza coronavirus” o “raccolta COVID-19”, è evidente che le somme possono essere spese solo per quel motivo. Quindi, per esempio, se un’ASL ha introitato 600.000 euro per il COVID-19, e ne spende 550.000 per un’apparecchiatura dedicata all’emergenza, non potrà impiegare gli altri 50.000 in spese, seppur lecite e sanitarie, che non riguardano l’emergenza coronavirus.
Infine tale rendiconto deve essere pubblicato sul sito internet dell’ente pubblico, in modo che chiunque possa verificare puntualmente come sono stati spesi i soldi.
Già da subito, a dire il vero, gli organi di polizia giudiziaria sono stati allertati per evitare che improvvisate raccolte per scopi umanitari non restassero, nemmeno in parte, nelle tasche dei promotori, e che il relativo denaro fosse speso bene e solo per l’emergenza COVID-19 ma, vista la vastità del fenomeno, speriamo che anche a verifiche concluse potremo dire che gli italiani hanno fatto bene a donare e a fidarsi.
Proporzionalità, ragionevolezza e temporaneità. A queste condizioni il Garante accetta il tracciamento anti-coronavirus
Gli appalti ai tempi della crisi: la Commissione Europea dice come fare
Sanzione di 206 euro per chi viola la quarantena. E’ adeguata?
Il decreto legge 23 febbraio 2020 n. 6, recante “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”, stabilisce all’art. 3 comma 4 che “ il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto e’ punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale”.
Il citato articolo del codice penale stabilisce a sua volta che
“Chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a duecentosei euro”
La tecnica del rinvio a norme già esistenti, oltre che spesso tautologico (cioè non aggiunge nulla) e solo semplicemente esplicativo, è un antico vizio italico. Spesso, cioè, all’interno di provvedimenti che si autodichiarano “innovativi”, “di riforma”, “di emergenza”, che quindi tendenzialmente dovrebbero introdurre delle novelle normative, si fa un semplice rinvio a norme preesistenti con degli “effetti collaterali”: 1) non si innova nulla; 2) si usa un linguaggio poco chiaro, fatto di una serie di rinvii normativi, che rendono difficile la lettura della norma sia agli operatori del diritto, sia ai cittadini; 3) spesso i rinvii sono parziali, nel senso che rinviano a parte delle norme già esistenti, per cui comincia il “circo delle interpretazioni”.
In casi eccezionali come un’emergenza epidemiologica, è certamente possibile prevedere delle norme eccezionali, quali, per esempio, l’arresto in flagrante dei soggetti positivi che violano la quarantena (ad oggi non è possibile), e successivamente gli arresti domiciliari per gli stessi soggetti.
Le forze dell’ordine e l’autorità giudiziaria potrebbero trovarsi in difficoltà se qualcuno pensasse di violare la quarantena, poichè nei casi in cui è prevista la pena dell’arresto fino a tre mesi, non è possibile ricorrere alla misura precautelare dell’arresto in flagranza, possibile solo per reati più gravi. Anche il fermo di polizia sembrerebbe non applicabile. Infatti il fermo di polizia, che comunque non può eccedere le 96 ore, è previsto solo per i casi in cui la sanzione del delitto è non inferiore nel minimo a due anni. Nel caso in questione siamo a tre mesi.
L’arresto previsto dalla norma è quello di arresto-pena, non di arresto come misura precautelare. In sintesi, se io sono un soggetto positivo, vengo messo in quarantena con divieto di allontanarmi, ma me ne frego e sulla mia strada trovo la polizia, questi non mi possono arrestare!
Solamente interpretando alcune norme di chiusura che si applicano per casi residuali e/o altre norme (per esempio i reati di strage, epidemia dolosa), la polizia giudiziaria potrebbe procedere all’arresto. Sono, è da dire subito, però casi estremi, perchè i reati citati sono puniti con l’ergastolo, che, forse, è una reazione ordinamentale eccessiva per chi viola la quarantena.
Per la serenità degli operatori del diritto, anche al fine di evitare pericolosi “ondeggiamenti” di diritto, sarebbe meglio prevedere una norma speciale che consenta l’arresto in flagranza e la misura degli arresti domiciliari, evitando di prevedere pena che possono variare, allo stato attuale, da euro 206 (inosservanza degli atti dell’autorità) fino all’ergastolo (epidemia dolosa).